PPP項目績(jì)效管理一直是中國推廣PPP項目管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。3月31日，財政部發(fā)布了《政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目績(jì)效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“文件”或“該文件”），該文件的出臺進(jìn)一步規范PPP項目全生命周期績(jì)效管理工作，旨在提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率、保障合作各方合法權益，讓PPP項目更好地實(shí)現物有所值、按效付費。
一、文件出臺明確了績(jì)效管理各環(huán)節工作的主體，責任分工更加清晰。
PPP項目績(jì)效管理參與主體主要有項目管理單位（主要包括行業(yè)主管部門(mén)、財政部門(mén)、人民政府）、項目實(shí)施機構、項目公司（社會(huì )資本），上述三類(lèi)主體的績(jì)效管理要點(diǎn)如下：
（1）項目管理單位。項目管理單位主要包括項目所屬行業(yè)主管部門(mén)及地方財政部門(mén)，該文件首先從宏觀(guān)層面提出項目所屬行業(yè)主管部門(mén)應當指導項目實(shí)施機構開(kāi)展PPP項目績(jì)效管理工作，各級財政部門(mén)負責PPP項目績(jì)效管理制度建設、業(yè)務(wù)指導及再評價(jià)、后評價(jià)工作。
在具體的績(jì)效管理工作中，項目所屬行業(yè)主管部門(mén)及地方財政部門(mén)主要負責在項目全生命周期內審核績(jì)效目標與績(jì)效指標的制定與調整，各級財政部門(mén)可結合每年工作重點(diǎn)，選取重大PPP項目開(kāi)展績(jì)效再評價(jià)。PPP項目移交完成后，財政部門(mén)應會(huì )同有關(guān)部門(mén)針對項目總體績(jì)效目標實(shí)現情況編制績(jì)效評價(jià)（即后評價(jià)）指標體系。
在績(jì)效監控方面，行業(yè)主管部門(mén)和財政部門(mén)主要對項目績(jì)效監控發(fā)展的偏差情況進(jìn)行監督。
在績(jì)效評價(jià)方面，主管部門(mén)、財政部門(mén)應當對項目實(shí)施機構報送的PPP項目績(jì)效評價(jià)報告進(jìn)行復核；涉及整改的，項目實(shí)施機構應將整改結果報送相關(guān)主管部門(mén)和財政部門(mén)。在項目移交完成后，由財政部門(mén)應會(huì )同相關(guān)主管部門(mén)、項目實(shí)施機構等開(kāi)展PPP項目后評價(jià)。
（2）項目實(shí)施機構。項目實(shí)施機構是在項目所屬行業(yè)主管部門(mén)的指導下具體開(kāi)展PPP項目績(jì)效管理工作的單位。
在績(jì)效目標與指標體系管理方面，項目實(shí)施機構主要負責在項目全生命周期內編制與調整PPP項目績(jì)效目標與績(jì)效指標，并報項目所屬行業(yè)主管部門(mén)、財政部門(mén)審核。
在績(jì)效監控方面，項目實(shí)施機構應根據項目合同約定定期開(kāi)展PPP項目績(jì)效監控，并根據績(jì)效監控發(fā)現的偏差情況及時(shí)向項目公司（社會(huì )資本）和相關(guān)部門(mén)反饋，并督促其糾偏。
在績(jì)效評價(jià)方面，項目實(shí)施機構應根據項目合同約定，在執行階段結合年度績(jì)效目標和指標體系開(kāi)展PPP項目績(jì)效評價(jià)，具體工作包括下達績(jì)效評價(jià)通知、制定績(jì)效評價(jià)工作方案、組織實(shí)施績(jì)效評價(jià)、編制績(jì)效評價(jià)報告、資料歸檔、評價(jià)結果反饋與應用等。
（3）項目公司（社會(huì )資本）。項目公司（社會(huì )資本）在PPP項目績(jì)效管理過(guò)程中做好項目投資、建設、運營(yíng)、維護、移交等工作的日常管理和信息記錄；積極配合開(kāi)展PPP項目績(jì)效管理工作，并對所提供資料和信息的真實(shí)性、完整性、有效性負責。
在績(jì)效監控方面，項目公司（社會(huì )資本）負責日?？?jì)效監控，定期報送監控結果。
二、文件對當前PPP項目績(jì)效管理工作的引導。
（1）系統提出了績(jì)效管理思路與范圍。該文件最大的亮點(diǎn)是明確了PPP項目績(jì)效管理的思路與范圍，即PPP項目績(jì)效管理需要做哪些工作。PPP項目績(jì)效管理從我國推行PPP模式以來(lái)就一直是重要的話(huà)題，但關(guān)于PPP項目績(jì)效管理做什么、怎么做，一直沒(méi)有統一的思路。該文件以“目標導向、過(guò)程監管、結果控制”作為PPP項目績(jì)效管理的操作思路，立足于項目全生命周期，將項目績(jì)效管理分為“績(jì)效目標與指標管理”、“績(jì)效監控”、“績(jì)效評價(jià)及結果應用”等幾部分內容，從思路與范圍兩個(gè)角度為PPP項目績(jì)效管理工作提供了操作指引。
（2）具體論述了績(jì)效管理內容與要求。從該文件的行文結構來(lái)看，文件整體結構安排以時(shí)間為節點(diǎn)從績(jì)效目標與指標管理、績(jì)效監控、績(jì)效評價(jià)三項具體工作提出了內容與要求。其中，績(jì)效目標與指標管理部分主要以目標為導向，明確績(jì)效目標與指標管理的責任主體、制定要求與修改調整要求；績(jì)效監控部分主要內容包括責任主體、監控內容、監控要求、監控程序等方面；績(jì)效評價(jià)部分則主要從責任主體、評價(jià)內容、評價(jià)要求、評價(jià)程序、結果體現與應用等方面進(jìn)行了明確。上述三項工作內容相輔相成，績(jì)效指標為績(jì)效監控與績(jì)效評價(jià)提供目標導向與標準，績(jì)效監控履行過(guò)程控制的職能，績(jì)效評價(jià)作為績(jì)效管理的結果控制，將直接衡量PPP項目建設、運營(yíng)工作的優(yōu)劣。
（3）重點(diǎn)明確了績(jì)效評價(jià)流程與應用。該文件較為系統地對PPP項目績(jì)效管理工作提出了具體工作要求與指導，其中，尤其是對PPP項目績(jì)效評價(jià)工作的流程與成果文件進(jìn)行了重點(diǎn)論述。眾所周知，PPP項目績(jì)效評價(jià)結果將直接影響政府方支出責任與項目公司（社會(huì )資本）收入，因此，績(jì)效評價(jià)如何開(kāi)展、有何要求、結果如何應用將成為行業(yè)內重點(diǎn)關(guān)注的內容，該文件將績(jì)效評價(jià)工作分為下達績(jì)效評價(jià)通知、制定績(jì)效評價(jià)方案、組織實(shí)施績(jì)效評價(jià)、編制績(jì)效評價(jià)報告、評價(jià)反饋與應用等幾個(gè)方面，較為系統地明確了績(jì)效評價(jià)工作內容。同時(shí)，對績(jì)效評價(jià)成果文件的要求也進(jìn)行了引導，為具體的績(jì)效評價(jià)工作提供了很大的幫助。
（4）具體提出了績(jì)效目標與指標體系設定的要求與內容。該文件較為詳細地提出了績(jì)效目標的內容、編制要求與績(jì)效指標體系的構成、設定原則，強調績(jì)效目標中“產(chǎn)出”的權重。PPP項目的產(chǎn)出分為建設產(chǎn)出和運營(yíng)產(chǎn)出。文件規定，建設期產(chǎn)出指標通過(guò)評價(jià)項目是否通過(guò)竣工驗收及竣工驗收情況來(lái)判定；運營(yíng)期產(chǎn)出指標應作為按效付費的核心指標，指標權重不低于總權重的80%，其中“項目運營(yíng)”與“項目維護”指標不低于總權重的60%，并且原則上不低于80分才可全額付費。產(chǎn)出指標權重的細化量化以及權重設計為以往PPP項目實(shí)務(wù)中簡(jiǎn)單粗暴設計指標權重提供了重要的依據，并且以“產(chǎn)出”為核心的PPP項目全生命周期績(jì)效管理也有利于改善目前PPP市場(chǎng)“重建設、輕運營(yíng)”的現象。
三、文件出臺對未來(lái)PPP事業(yè)發(fā)展的影響。
該文件的出臺對未來(lái)PPP項目發(fā)展的影響主要包括兩方面：一方面是對進(jìn)入執行階段的項目績(jì)效管理工作提供了操作指引，為我國即將大量進(jìn)入執行階段的項目提供政策支持。另一方面，該文件的出臺也為規范PPP項目前期工作提出了新的標準與要求。主要體現在項目準備階段，項目實(shí)施機構應對績(jì)效目標與績(jì)效指標的設定引起足夠的重視，在項目實(shí)施方案中應科學(xué)合理編制總體績(jì)效目標和績(jì)效指標體系，并充分征求相關(guān)部門(mén)、潛在社會(huì )資本等相關(guān)方面的意見(jiàn)，否則績(jì)效目標與指標一旦確定，在采購階段、執行階段的調整難度較大，程序也較為復雜。
綜上，該文件的出臺為我國PPP項目績(jì)效管理提供了操作指引，對于推進(jìn)我國PPP事業(yè)發(fā)展起到了承前啟后的促進(jìn)作用。
陶凱 張賽茁 （金馬威工程咨詢(xún)部）
